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近日，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》提出7方面25条措施，旨在构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展。
《指导意见》强调，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，突出政府引导和政策性定位，按照市场化、法治化、专业化原则规范运作政府投资基金，发展耐心资本，注重发挥实效。合理统筹基金布局，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。健全权责一致、激励约束相容的责任机制，促进形成规模适度、布局合理、运作规范、科学高效、风险可控的政府投资基金高质量发展格局。
《指导意见》提出，一要找准定位，更好服务国家发展大局。聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用。二要完善分级分类管理机制。明确对基金设立的分级管理要求，完善不同类型基金差异化管理机制，规范各类政府出资预算管理。三要加强统筹，整合优化布局。国家级基金与地方基金形成合力，省级政府加强本地区基金统筹管理。四要提升专业化市场化运作水平。规范基金运作管理，优化基金投资方式，充分发挥基金管理人作用。健全基金绩效管理，建立健全容错机制，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围。优化基金发展环境，突出正向激励政策导向，提振市场投资信心。五要优化退出机制，促进投资良性循环。拓宽基金退出渠道，鼓励发展私募股权二级市场基金、并购基金等，完善多层次资本市场体系，探索简化项目退出流程。六要强化内控建设，防范化解风险。健全风险防控体系，严肃财经纪律。七要加强组织保障。坚持和加强党的领导，加强部门协同，规范监管行为。
《指导意见》要求，各地区、各有关部门要提高认识，加强组织领导，层层压实责任，做好统筹协调，提高管理服务水平，更好发挥政府投资支持经济社会高质量发展的作用。
财政部有关负责人就《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》答记者问
一、《指导意见》是首次国家层面出台促进政府投资基金发展的重要文件，请问出台的背景及主要内容是什么？
答：政府投资基金是创新财政资金使用方式、支持产业发展和科技创新的重要政策工具。党中央、国务院高度重视政府投资基金管理工作。党的二十届三中全会提出，鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。为促进政府投资基金高质量发展，更好发挥基金作用，财政部深入调研了解情况，听取各方意见建议，坚持问题导向、目标导向，研究起草了《指导意见》。
《指导意见》涵盖基金设立、募资、运行、退出全流程，分八部分提出25条具体措施。一是总体要求，提出促进形成规模适度、布局合理、运作规范、科学高效、风险可控的政府投资基金高质量发展格局。二是找准定位，更好服务国家发展大局。明确基金定位，优化产业投资类基金功能，鼓励发展创业投资类基金，发展壮大长期资本、耐心资本。三是完善分级分类管理机制。明确对基金设立的分级管理要求，完善不同类型基金差异化管理机制。四是加强统筹，整合优化布局。明确国家级基金与地方基金形成合力，省级政府加强本地区基金统筹管理，加强基金布局规划和投向指导。五是提升专业化市场化运作水平。规范基金运作管理，优化基金投资方式，充分发挥基金管理人作用，健全基金绩效管理，建立健全容错机制，优化基金发展环境。六是优化退出机制，促进投资良性循环。规范基金退出管理，拓宽基金退出渠道，完善基金退出机制。七是强化内控建设，防范化解风险。健全风险防控体系，严肃财经纪律。八是加强组织保障。
二、《指导意见》提出“突出政府引导和政策性定位”。请问如何把握好政府和市场的关系？
答：党的二十届三中全会提出，聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。
《指导意见》强调推动有效市场和有为政府更好结合，基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，采用市场化方式支持创新创业和相关产业发展，提升基金专业化市场化运作水平。一是规范基金运作管理，优化投资项目选择机制，防止偏离政策目标、与民争利。二是原则上采取市场化方式遴选确定基金管理人，充分发挥管理人作用，调动管理人积极性。三是优化基金发展环境，鼓励取消基金及管理人注册地限制，鼓励降低或取消返投比例。四是规范监管行为，政府部门要充分尊重基金发展规律和项目投资特点，不以行政手段干预基金日常管理事务和具体项目投资决策。
三、中央政治局会议、国务院常务会议均提到“耐心资本”，请问《指导意见》在壮大耐心资本方面有哪些具体举措？
答：耐心资本是一种专注于长期投资的资本形式，不以追求短期收益为首要目标，而更重视长期回报的项目或投资活动，通常不受市场短期波动干扰，是对资本回报有较长期限展望且对风险有较高承受力的资本。近期中央经济工作会议提出，要健全多层次金融服务体系，壮大耐心资本，更大力度吸引社会资本参与创业投资，梯度培育创新型企业。
发展壮大耐心资本，要充分尊重市场规律，更好发挥政府投资基金的引导带动作用。《指导意见》明确，要发展壮大长期资本、耐心资本，具体包括：一是合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用。二是积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资，壮大耐心资本。三是在需要长期布局的领域，政府投资基金可采取接续投资方式，确保投资延续性。四是优化政府出资比例调整机制，提振市场投资信心。对创业投资类基金，可适当提高政府出资比例。
四、我们注意到一些地方推出容错免责机制，容错也是市场关注的重点。请问《指导意见》在鼓励创新、宽容失败方面有哪些具体举措？
答：习近平总书记强调，要在全社会积极营造鼓励大胆创新、勇于创新、包容创新的良好氛围，既要重视成功，更要宽容失败。在《指导意见》起草的调研过程中，部分基金管理人反映基金缺乏容错免责机制，难以充分激发投资活力。
为解决基金管理人不敢投、不敢退、怕担责等问题，《指导意见》明确建立健全容错机制，从顶层制度层面为基金及管理机构“松绑”，鼓励政府投资基金更好发挥作用，提高投资效率。具体包括：一是遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。二是合理设置绩效目标，构建科学化、差异化、可量化的绩效指标体系，重点关注政策目标综合实现情况。三是营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程。
五、当前我国私募股权投资市场退出难问题日益凸显，请问《指导意见》针对政府投资基金退出难问题提出了哪些举措？
答：政府投资基金的退出对实现资金循环利用，优化资源配置，促进产业升级具有重要意义。基金到期无法退出会影响“投资-退出-再投资”的良性循环。
针对当前政府投资基金在退出过程中存在的“退出渠道有限、退出机制不健全”等难点、堵点问题，《指导意见》提出三方面举措：一是规范基金退出管理。完善不同类型基金的退出政策。基金管理人应建立基金退出管理制度，制定退出方案。政府投资基金应科学合理确定退出期，并在章程或合伙协议中明确退出条件。二是拓宽基金退出渠道。推动区域性股权市场规则对接、标准统一。鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等。完善多层次资本市场体系，提高新三板和区域性股权市场服务股权投资的能力，拓宽政府投资基金退出渠道。三是完善基金退出机制。探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制，推动完善政府投资基金评估体系，构建更加畅通的退出机制。
六、一段时间以来，一些政府投资基金扎堆热门赛道，投资领域“同质化”，部分县区大量设立政府投资基金。请问《指导意见》就以上情况提出了哪些具体举措？
答：近年来，政府投资基金数量和规模稳步增长，在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用。同时，也存在一些政府投资基金投向同质化、个别地区盲目跟风设立基金等问题。
为更好发挥政府投资基金作用，提高基金投资效能，《指导意见》明确基金要找准定位，合理统筹基金布局，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。一是支持现代化产业体系建设，优化产业投资类基金功能。鼓励发展创业投资类基金，着力投早、投小、投长期、投硬科技。二是加强统筹，整合优化基金布局。鼓励国家级基金加强与地方基金联动，在前沿科技领域和产业链关键环节，结合地方资源禀赋，通过联合设立子基金或对地方基金出资等方式，形成资金合力。明确省级政府加强本地区基金统筹管理，加强对下级政府设立基金的指导。三是明确对基金设立的分级管理要求。县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。
七、下一步，财政部如何推动《指导意见》贯彻落实？
答：下一步，财政部将会同相关部门，从三方面抓好《指导意见》贯彻落实。一是加强部门协同。《指导意见》明确了财政部门、发展改革部门、行业主管部门及证券监督管理机构等部门的职责分工，各部门要加强信息共享和沟通协调，形成工作合力。二是制定配套政策。财政部将会同有关部门，围绕政府投资基金预算和国有资产管理、绩效考核、信息统计、信用建设、登记备案等，制定出台配套细则，构建政府投资基金“1+N”制度体系。三是做好统筹协调，指导地方财政部门加强《指导意见》贯彻落实。对存量政府投资基金优化调整等工作，不搞“一刀切”，继续做好存量政府投资基金的实缴出资，保护社会资本合法权益，更好发挥政府投资支持经济社会高质量发展的作用。
