农村福祉的现状及差距：以农村基本公共服务为例

　　【专家】听众朋友、农民朋友们大家好，我是中国农业科学院农业经济与发展研究所夏英研究员，2017 年中央“一号文件”指出要“提升农村基本公共服务水平”。“十三五”推进基本公共服务均等化规划中强调了缩小城乡服务差距，补齐农村基本公共服务短板，不断提高城乡、区域之间基本公共服务均等化程度。“党的十九大”提出的第一阶段的奋斗目标中也明确指出要“城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现,全体人民共同富裕迈出坚实步伐”。因此,如何提高农村基本公共服务的供给效率、如何保证对农村公共资源的合理配置以及如何保证公共财政资金投资效果，这些已成为公共财政领域亟需解决的关键问题，同时在研究农村基本公共服务供给规模及效率时除充分考虑公共服务的一般特征外，还要兼顾环境因素的影响,这对于全面研究农村基本公共服务供给以及效率意义重大。

　　主持人：听众朋友、农民朋友，大家好，我是主持人关常。 改革开放40年来，我国城乡居民物质生活水平均有了较大提高，但城乡之间仍然存在发展不平衡、不充分的问题，特别是在农村福祉方面表现尤为突出。关于农村福祉，直接与基本公共服务理论与实践相关。由于农村基本公共服务领域的宽泛性，不仅包含生产、生活、健康和教育等方面的基本需求层次的，还包括涉及发展层次的，如文化娱乐、生态平衡、环境保护、公共安全等。这里仅选取与基本公共需求有关的农村基础设施、农村社会保障、农村医疗卫生、农村教育等四种投入产出类别来衡量农村基本公共服务供给。在此视角下，聚焦四类农村基本公共服务供给结构、规模和水平的统计性描述与分析，旨在为实现二个一百年奋斗目标，校准差距，定位基线。

　　现阶段我国基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适的公共服务，由于城乡二元经济社会体制尚未完全根除，我国农村基本公共服务供给仍然落后于城市，城乡区域间仍然存在公共服务非均等化的诸多短板问题和效率损失，农村福祉受到不利影响。

　　观察判断提升中国农村福祉抑或农村基本公共服务状况具有重要意义。改革开放以来中国工业化城镇化发展迅速，并经历了不同的发展阶段。目前，城镇化率从2005年的42.99%上升为2015年的56.1%，截止2015年我国城乡收入差距进一步缩小，农民收入增幅连续6年高于城市居民收入增幅，农民人均纯收入达到11422元。速度换挡、结构调整、动力转换，创新、协调、绿色、开放、共享已经成为当下中国经济发展新常态的关键词。在这一历史阶段，有关农村福祉的话题也倍受政策关注。今天的节目，我们邀请到了中国农业科学院农业经济与发展研究所的夏英研究员，夏老师将从增进农民福祉的视角来为大家介绍一下乡村振兴战略。夏老师，您好，来和广大的农民朋友打个招呼吧。

　　专家：关常你好，听众朋友、农民朋友们，大家好！我是夏英。非常荣幸今天能够有机会为大家介绍乡村振兴战略的相关情况。

　　主持人：之前的节目我们一直在谈农村基本公共服务，今天我们继续这个话题。

　　专家：今天我先给大家介绍我国农村社会救助的情况。我国农村社会救助包括传统的救济、农村最低生活保障和临时救济。主要是指国家和社会通过立法，对因为某种原因而生活在困难线以下或最低生活保障标准以下的社会成员及家庭给予物质援助，维护其最低生活需要的制度。社会救助制度是反贫困的重要制度安排，在我国农村主要包括几项专门制度：最低生活保障制度、农村五保供养制度。

　　（1）最低生活保障制度

　　最低生活保障制度是社会保障制度的重要组成部分。农村最低生活保障制度也就是农村低保，是当家庭人均收入低于当地城乡居民最低生活保障标准时可以从当地人民政府获取基本生活物质帮助的制度。该制度也主要用来为因疾病、年老或丧失劳动能力和生存条件恶劣造成生活困难的农村居民提供救助。农村最低生活保障支出从1999年的3.18亿元增长到2016年的2014.5亿元，年增长率为40.37%。其中，增长最快的年份是2007年，增长率为60.14%；增长速度最慢的年份是2014年，增长率是0.39%。见图 2-3。

　　资料来源：国家统计局：《中国农村统计年鉴》（2000-2017），中国统计出版社

　　图2-3农村最低生活保障支出 （单位：亿元        ）

　　（2）农村五保户供养制度

　　五保户指的是符合《农村五保供养工作条例》的供养对象。主要是指在农村居民中符合条件的老年人、未成年人和残疾人。五保户是指农村中没有劳动能力、没有生活来源、没有法定抚养义务或虽有法定赡养抚养义务但无赡养抚养义务的残疾人和未成年人。满足五保供养条件的农村居民可以获得政府提供的粮油和燃料、服装、零用钱、住房、及时治疗疾病，并对生活不能自理的人提供照料、妥善处理丧葬事宜、保证未成年人的义务教育。

　　自1994年，国务院颁布《农村五保供养工作条例》开始，就规定五保供养为农村集体福利事业，并规定供养经费从村提留或者是乡统筹中支取。2006年3月，我国对《农村五保户供养工作条例》进行了修订，修订之后将农村五保户等困难群众纳入到了财政供养，这标志着我国五保户制度实现了历史性的变革。新时期的五保户供养制度己经纳入到了公共财政的保障范围，也实现了我国五保户供养制度从农民之间的互助共济体制向公共财政供养为主的社会保障体制转变。

　　主持人：好的，谢谢夏老师的介绍，片花之后我们继续请夏老师继续介绍乡村振兴的有关内容，欢迎听众朋友接着收听！

　　片花9：聚焦农村福祉，调整城乡关系，关键在于提高农村公共服务供给水平。近中期看，从现实需求出发，按照城乡基本公共服务均等化要求，重点加强农村基础设施、教育、卫生投入，在乡村进行公共服务设施建设，包括水、电、气、路、网络、通讯、卫生、垃圾处理等现代生活设施，教育、医疗、银行、保险等现代服务设施，实现公共设施“七通一平”，即给水通、排水通、电力通、电讯通、热力通、道路通、煤气通和场地平整，重点要解决农业和农村发展中的基础设施不足、发展滞后和在2020年实现现有标准下农村贫困人口的精准脱贫等突出问题，特别是补齐农村生活中的基础设施差的现实短板。长远看，要在农村社会保障、农村医疗卫生、农村教育等民生领域做出长期谋划，在目前城乡居民养老保障和医疗保险统一并轨基础上，不断提高城乡一体化统筹水平，久久为攻地破解这些基本公共服务领域的重大难题，从根本上缩小城乡居民养老、医疗、教育差距，让农民幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。

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　　片花3：乡村振兴战略是习近平同志2017年10月18日在党的十九大报告中提出的战略。乡村振兴战略是十九大报告第五部分“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”的重要内容。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。乡村振兴总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。乡村振兴战略写进了十九大报告，也写进了党章，也是2018年中央1号文件的主题，2018年中央1号文件的标题就是“中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见”。今天的乡村振兴系列访谈节目中国农业科学院农业经济与发展研究所夏英研究员为您解读乡村振兴战略。

　　主持人：好的，欢迎继续收听，做客我们节目的专家是中国农业科学院农业经济与发展研究所的夏英研究员，夏老师将从增进农民福祉的视角来为大家介绍一下乡村振兴战略。之前夏老师介绍了我国农村社会救助的情况，接下来请夏老师介绍农村合作医疗。

　　专家：医疗卫生是人们生命健康的保障。农村医疗卫生服务直接关系到人民的生命健康，是一项重要的公共服务内容，已成为影响农村经济发展和农民脱贫致富的主要制约因素之一。我国农村医疗卫生曾取得过世人瞩目的成绩，但是，改革开放之后，家庭联产承包责任制的实施使得农村合作医疗制度丧失了集体经济的依托，逐渐解体。1989年，我国农村合作医疗跌入最低谷，自费医疗占据主导地位。这主要是由于农民收入增长缓慢，而医疗卫生费用持续攀升所造成的，这只能更进一步加剧因病致贫、因病返贫现象的恶化，进而导致农民对农村医疗卫生服务的不满。所以，国家财政要更加关注和重视农村医疗卫生，不断加大其投入力度，以期不断改善农村医疗卫生条件，减轻农民负担，提高农民对医疗卫生服务利用的满足程度。国务院2016年1月印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。这一政策是推进医疗卫生体制改革、实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益、促进社会公平正义、增进人民福祉的重大举措。

　　主持人：夏老师介绍了我国农村合作医疗的情况，那我们农村地区的医疗卫生状况有哪些发展趋势？

　　专家：1卫生总费用逐年增加，但增长徘徊不前甚至有下降趋势

　　改革开放以来，我国医疗卫生经历了低谷爬坡的过程，进入21世纪，国家对医疗卫生的重视程度越来越高，投入了大量的财政资金，以及新型农村合作医疗制度的实施，使得农村医疗卫生得到了较大改善，在很大程度上缓解了农民“看病难”、“看病贵”的现象，农村医疗卫生事业得到了较好的发展。

　　从我国卫生投入的绝对量来看，我国卫生总费用支出呈现逐年增长趋势，1978-2016年，我国卫生总费用由110.21亿元增加到46344.88亿元，2016年卫生总费用是1978年的420.51倍，年均增长率17.23%。人均卫生费用由11.5元增加到3351.7元，2016年人均卫生费用是1978年的291.45倍，年均增长率16.11%。可见，卫生费用的增长速度较快。另一方面，从我国卫生投入的相对量来看，卫生总费用占GDP的比重总体上呈增长趋势，而卫生总费用的增长波动较大，增长率基本上呈现出先上升后下降的趋势。1978-2016年，卫生总费用占GDP的比重由3.02%增长到6.23%。1978-1990年，卫生总费用占GDP的比重处于3%-3.9%之间，均低于4%的水平，直到1991年才达到4%的水平，而在1993-1996年又出现下降趋势，均低于4%的水平，1997-2008年均超过4%，2003年达到4.79%。2009年超过5%的水平，达5.03%，2010年又有所下降，为4.84%。卫生总费用的增长率经历了先上升后下降再上升再下降的过程，2001年的增长速度最慢，增长率为8.74%。1989年的增长速度最快，增长率达到20.71%。见表2-2，图2-4。 

　　表2-2 医疗卫生总费用及其人均卫生费用

　　年份        卫生总费用（亿元）        人均卫生费用（元）        年份        卫生总费用（亿元）        人均卫生费用（元）        年份        卫生总费用（亿元）        人均卫生费用（元）

　　1978        110.21        11.5        1991        893.49        77.1        2004        7590.29        583.9

　　1979        126.19        12.9        1992        1096.86        93.6        2005        8659.91        662.3

　　1980        143.23        14.5        1993        1377.78        116.3        2006        9843.34        748.8

　　1981        160.12        16        1994        1761.24        146.9        2007        11573.97        876

　　1982        177.53        17.5        1995        2155.13        177.9        2008        14535.4        1094.5

　　1983        207.42        20.1        1996        2709.42        221.4        2009        17541.92        1314.3

　　1984        242.07        23.2        1997        3196.71        258.6        2010        19980.39        1490.1

　　1985        279        26.4        1998        3678.72        294.9        2011        24345.91        1807

　　1986        315.9        29.4        1999        4047.5        321.8        2012        28119        2076.7

　　1987        379.58        34.7        2000        4586.63        361.9        2013        31668.95        2327.4

　　1988        488.04        44        2001        5025.93        393.8        2014        35312.4        2581.7

　　1989        615.5        54.6        2002        5790.03        450.7        2015        40974.64        2980.8

　　1990        747.39        65.4        2003        6584.1        509.5        2016        46344.88        3351.7

　　资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴》（1978-2017），中国统计出版社 

　　资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴》（1978-2017），中国统计出版社

　　图2-4 卫生总费用在GDP比重以及总费用增长率

　　2城乡差异显著

　　无论是从卫生费用总量来看，还是从人均卫生费用来看，城市均高于农村。由表2-3可知，1990年城市卫生费用支出为396亿元，农村为351.39亿元，城市是农村的1.13倍，到2014年，城市和农村的卫生费用支出分别为26575.6亿元和8736.8亿元，城市卫生费用是农村的3倍多，差距在逐步扩大，2014年农村卫生费用总量仅为城市的32.88%。1990年城市人均卫生费用为158.8元，农村为38.8元，城市是农村的4.1倍，到2014年，城市和农村的人均卫生费用分别为2581.7元和3558.3元，农村人均卫生费用反超城市，城市为农村的72.55%。整体来看，农村人均卫生费用水平仅为城市的42%左右。从城乡卫生费用占总费用的比重来看，1990年，城市卫生费用占总费用的比重为53%，之后逐年增加，一直上升到2010年的77.62%，达到最高，之后四年稍微有所下降，2014年降到75.26%。农村卫生费用占总费用的比重由1990年的47%下降为2014年的24.74%，2010年所占比重最低，仅为22.38%。这表明，70%的农村人口仅拥有20%多的卫生资源，而30%的城市人口却拥有近80%的卫生资源。可见，城乡卫生投入差距之大，并且有逐步扩大的趋势，这种差异，使得城乡之间公共卫生服务水平的差距进一步扩大化。

　　表2-3 城乡卫生费用比较

　　年份        城乡卫生费用（亿元）        城乡卫生费用占总费用的比重（%）        城乡人均卫生费用（元)

　　        城市        农村        城市        农村        城市        农村

　　1990        396.00         351.39         52.98         47.02         158.80         38.80

　　1995        1239.50         915.63         57.51         42.49         401.30         112.90

　　2000        2624.24         1962.39         57.21         42.79         813.70         214.70

　　2005        6305.57         2354.34         72.81         27.19         1126.40         315.80

　　2006        7174.73         2668.61         72.89         27.11         1248.30         361.90

　　2007        8968.70         2605.27         77.49         22.51         1516.30         358.10

　　2008        11251.90         3283.50         77.41         22.59         1861.80         455.20

　　2009        13535.61         4006.31         77.16         22.84         2176.60         562.00

　　2010        15508.62         4471.77         77.62         22.38         2315.50         666.30

　　2011        18571.87         5774.04         76.28         23.72         2697.50         879.40

　　2012        21280.46         6838.54         75.68         24.32         2999.30         1064.80

　　2013        23644.95         8024.00         74.66         25.34         3234.10         1274.40

　　2014        26575.60         8736.80         75.26         24.74         2581.70         3558.30

　　国家统计局：《中国统计年鉴》（1979-2016），中国统计出版社

　　主持人：好的，谢谢夏老师的介绍，片花之后我们继续请夏老师继续介绍乡村振兴的有关内容，欢迎听众朋友接着收听！

　　片花8：聚焦农村福祉，调整城乡关系，关键在于提高农村公共服务供给水平。经过多年努力，农村公共服务体系的“四梁八柱”已经搭起来，实现了从“无”到“有”的历史性转变。目前主要问题在于公共服务领域的城乡间地区间的差距仍然太大，农村公共服务的保障水平太低。应把从“有”到“好”作为主攻方向，继续推动城乡义务教育一体化发展、着力提高农村义务教育质量和便利性，完善城乡居民基本养老保险制度、着力增加农民基础养老金，完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度、着力提高农民报销比例，统筹城乡社会救助体系、着力提高农村低保标准和覆盖面。应当加强区域间的相互借鉴与合作，缩小城乡差距，促进农村基本公共服务均等化发展。

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　　片花3：乡村振兴战略是习近平同志2017年10月18日在党的十九大报告中提出的战略。乡村振兴战略是十九大报告第五部分“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”的重要内容。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。乡村振兴总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。乡村振兴战略写进了十九大报告，也写进了党章，也是2018年中央1号文件的主题，2018年中央1号文件的标题就是“中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见”。今天的乡村振兴系列访谈节目中国农业科学院农业经济与发展研究所夏英研究员为您解读乡村振兴战略。

　　主持人：好的，欢迎继续收听，做客我们节目的专家是中国农业科学院农业经济与发展研究所的夏英研究员，夏老师将从增进农民福祉的视角来为大家介绍一下乡村振兴战略。之前夏老师介绍了我国农村医疗卫生的情况，接下来请夏老师介绍农村教育情况。

　　专家：教育是民族振兴的基石，农村基础教育是农村经济和社会事业稳定持续发展的基础，在社会主义和谐社会构建和社会主义新农村建设中具有基础性、先导性与全局性的重要作用。进入21世纪，国家对于农村基础教育给予了高度重视，建立了农村基础教育经费保障机制，进一步加大了对农村基础教育的投入力度。近些年，我国农村基础教育发生了巨大变化，农村免费义务教育全面实现，农村基础教育质量得到了大幅提升，促进城乡基础教育均衡发展我国农村基础教育迈上了新起点。

　　1财政性教育支出总量逐年增加，但占GDP比重却徘徊不前

　　教育经费支出是保证教育质量的基础。多年来，各级政府始终将教育摆在优先发展的地位和公共财政的突出位置，持续不断地加大教育投入。目前，教育已成为我国公共财政的第一大支出。改革开放以来，我国财政性教育经费支出逐年增加，特别是进入21世纪，财政性教育经费支出大幅度增加，基本上解决了农村基础教育问题。1978-2015年，我国财政性教育经费支出由112.66亿元增加到26271.88亿元，年均增长率为15.88%。但是，财政性教育经费支出占国内生产总值(GDP)的比重却一直徘徊不前，在2.7-3.9%之间浮动。1978年财政性教育经费支出占GDP的比重为3.06%，1985年为3.47%，之后持续下滑，2000年滑到谷底，只有2.73%，之后逐年回升，上升为2005年3.26%。2005年开始又有小幅度下降，2010年为3.04%，之后五年呈现波浪式增长2012年达到最高水平，升至3.93%，14年有所下降。此外，我国财政性教育支出的增长率波动幅度较大，增长率最高的年份出现在2010年，增长率为51.36%，最低的年份出现在2000年，为3.45%。 

　　资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴》（1979-2016），中国统计出版社

　　图2-5 财政性教育支出及占GDP比重 （ 单位：%）

　　2农村基础教育经费投入与全国平均水平存在较大的差距

　　从农村基础教育生均预算内事业费支出来看,2006-2015年，我国农村普通小学生均预算内事业费支出呈现逐年增加的趋势，生均预算内事业费支出由2006年的1505.51元增加到2015年的8576.75元，2015年农村普通小学生均预算内事业费支出是2006年的5.7倍，年均增长率为21.34%，增长率最高的年份是2007年，达到27.77%，最低的年份是2014年，增长率为7.41%;农村普通初中生均预算内事业费支出也呈现逐年增加的趋势，生均预算内事业费支出由2006年的1717.22元增加到2015年的11348.79元，2015年农村普通初中生均预算内事业费支出是2006年的6.6倍，年均增长率为23.33%，增长率最高的年份是2007年，达到29.43%，最低的年份是2014年，增长率为5.31%。可见，虽然我国农村普通小学生均预算内事业费支出呈现逐年增加的趋势，农村基础教育增长幅度有所下降。与全国基础教育生均预算内事业费支出的平均数相比较，2006年农村普通小学与初级中学生均预算内事业费支出分别比全国普通小学与初级中学生均预算内事业费支出少128元和179.34元，2015年普通小学和初级中学均预算内事业费支出分别相差261.69元和756.29元，可见，农村基础教育经费投入水平与全国平均水平之间的差距在逐步扩大。由此可见，农村基础教育生均经费投入水平远低于全国平均水平。

　　表2-4 农村基础教育生均预算内事业费支出（单位：元）

　　年份        农村        全国

　　        普通小学        初中        普通小学        初中

　　2006        1505.51        1717.22        1633.51        1896.56

　　2007        2084.28        2433.28        2207.04        2679.42

　　2008        2617.59        3303.16        2757.53        3543.25

　　2009        3178.08        4065.63        3357.92        4331.62

　　2010        3802.91        4896.38        4012.51        5213.91

　　2011        4764.65        6207.1        4966.04        6541.86

　　2012        6017.58        7906.61        6128.99        8137

　　2013        6854.96        9195.77        6901.77        9258.37

　　2014        7403.91        9711.82        7681.02        10359.33

　　2015        8576.75        11348.79        8838.44        12105.08

　　资料来源：国家统计局：《中国教育经费统计年鉴》（2007-2016），中国统计出版社

　　片花10：要增强农民福祉，打破城乡二元体制必然选择，构建城乡命运共同体是必然结果。首先，要去除市民与农民的身份差异，摆脱束缚在农民身上的种种制度不公平。其次，规划先行，城乡融合发展，为乡村聚人气、添活力。在推进城镇化的同时，以县域为单元，前瞻性地规划好村镇体系，把传统民居和古村落保护好，把今后将长期存在下去的村庄建设好，让美丽乡村成为城里人向往的故乡。其三，优化政府职能与结构，提高政府农村治理水平。在2018年的中国“两会”上，通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下称《决定》），《决定》从政府职能和结构优化上，为基本公共服务均等化指明改革方向。其中包括“政府职能部门要把工作重心从单纯注重本行业本系统公共事业发展转向更多创造公平机会和公正环境，促进公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，促进全社会受益机会和权利均等”，着力健全公共服务体系，推进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，推进城乡区域基本公共服务制度统一。该决定的实施不仅是对政府治理水平和国家治理能力的提升，也必将提升农村的社会福祉。农业农村部的设立也正是落实《决定》的体现。其四，为缩小城乡差距，使农村人口享受城市居民所享受到的各种现代文明，真正使城乡结成命运共同体，必须要解决钱从哪里来的问题。应以做多增量，公平分配为原则，筑牢财政保障的基础，引导各级财政资金重点向三农倾斜；保护农村自我发展的动力源，激活乡村沉睡的要素和市场，释放内生动力；厚植农村金融沃土，引导金融和社会资本流向乡村。